沈阳市皇姑区政府绩效管理存在问题及对策研究

一、选题目的和意义

（一）论文选题的背景

    政府职能转变已经成为我国推进国家治理体系现代化的重要手段，通过加强服务型政府建设，推动小机关、大基层的运行模式，来提高公众对政府管理的满意度，有效突出政府的服务功能，是推进实施全面政府绩效管理的落脚点。政府作为服务经济、社会、公益、科技、教育等方面的基础保障，为国民经济发展提供了坚强的组织保障，是保障人民群众生活获得感、满足感的重要依据，通过加强政府管理来提高政府效率，是推动政府绩效管理的应有之义。政府绩效管理在我国实施时间较长，经过了30年的探索摸索，已经形成了一些可供推广的经验模式，如杭州、福建等地的政府绩效管理已经被提炼出适合本地推广的政府绩效管理模式，其他地区借鉴这些模式开展政府绩效管理。从政府绩效管理的情况来看，地方政府具有一定的同性、个性特征，需要在一定框架的政府绩效制度来运行，有需要个性化的政府绩效管理模式支持，才能有效发挥地方政府绩效管理的作用，避免政府绩效管理表面化、机械化、形式化。目前，我国各级政府对政府绩效管理投入了大量精力，在党、政、人大、政协等四套体系采取不同的绩效管理模式，来推动各级政府管理能力提升，有效为人民群众提供各类服务。在新时代背景下，经济、社会、教育等一系列问题呈现出快变化的模式，这种新常态的变化趋势已经影响到政府绩效管理的实施，为了有效应对国际形势变化和国内需要，通过针对性强化地方政府绩效管理，能够从政府运行、群众评价、效果评估等方面推动地方政府向服务型职能转变，适应新常态发展需要。

（二）论文选题的目的

    本文通过对沈阳市皇姑区政府绩效管理的研究，就是以沈阳市为落脚点，以皇姑区为切入口，通过以点带面的研究，举一反三为沈阳市政府绩效管理提供可供参考的研究经验。特别是在东北地区经济环境不佳，经济民生压力加大的背景下，通过地方政府绩效管理来提高政府运作效率，为东北经济复苏提供领头军、带头人的作用，是地方政府绩效管理研究的最终目的。同时通过对皇姑区政府绩效管理的研究，能够为皇姑区改进政府绩效管理提供参考依据，优化皇姑区政府运行效率提供借鉴。

（三）论文选题的意义

1.理论意义

    地方政府绩效管理研究是学术领域研究的重点，主要通过对地方政府绩效管理的研究，为政府运作提供可供参考借鉴的理论依据，来优化我国政府职能，提高政府运行效率。本文以沈阳市皇姑区政府绩效管理为研究对象，能够紧贴沈阳市皇姑区的实际情况，运用理论与实际相结合的模式，论证地方政府绩效管理研究的理论成果，并完善补充县区级地方政府绩效管理研究的理论论点，并为沈阳市政府绩效管理提供可供参考借鉴的理论依据。

2.实践意义

    理论研究的落脚点在于实践执行，通过对沈阳市皇姑区政府绩效管理的研究，以皇姑区政府在绩效管理实施的前、中、后期等不同过程进行深入研究，可以从绩效管理的全过程、全领域分析皇姑区政府绩效管理存在的问题，针对组织、实施、评价、体系、结果运用等方面，为皇姑区政府针对性提出有效解决措施，对推进皇姑区政府绩效管理运用具有典型的实践意义。

 

二、文献综述

应把握该选题的国内外研究动态，应有述有评，归纳以往研究存在的不足，并提出作者的基本观点。

（一）国内研究现状

    政府绩效管理一直是我国政府加快职能转变所采取的重要手段，通过对政府绩效管理的实施来强化政府服务型，提高政府运行效率，为人民群众提供更满意的政府服务职能。国内学术界针对地方政府绩效管理的研究，主要集中在地方政府绩效管理模式、政府绩效管理法制化、政府绩效创新化以及督查考核等方面的研究。

1.法制化推进政府绩效管理实施

法制化是推动政府措施落地见效的根本保障，政府绩效管理实施效果的好坏主要看是否形成常态化的机制，来确保政府绩效管理经验长期有用，国内学者针对政府绩效法制化进程进行了较多研究。[1]其中，学者王柳2019年在文章《地方政府绩效管理的制度逻辑及理论蕴涵：杭州实践的回顾》中提出政府绩效管理是新时代国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是探索国家治理有效性和科学性的重要手段，持续开展地方政府绩效管理创新，特别是进行本土化理论探索，能够针对性提升地方政府的运作效率，她以杭州市绩效管理实践为案例，从政府回应机制、激励约束机制、绩效管理推进机制等方面进行了研究，重点对绩效管理实施方面进行了深入探讨，提出了健全实施制度来加强绩效管理的观点。[2]学者程晟在2017年文章《探究政府绩效管理法制化的实践模式——杭州的实证分析》中认为运用法治方式，形成法律条文，杭州市在政府绩效管理领域做出了一次尝试，它通过立法使杭州绩效管理经验以制度形式实现了法制化，将参与主体、管理方式、结果运用、问责制度等以地方性法规形式固化，对绩效管理常态化具有重要的实践作用。[3]学者谢能重2018年在文章《政府绩效管理法制化：导向、体系与原则》中认为推进政府绩效管理法制化建设，要以结果和公众满意为导向，体现政府绩效管理的价值理性和公信力上，他提出在内容上构建绩效管理目标体系、组织制度体系、技术规则体系和制度运行机制，形成彼此相互联系、环环相扣的法制规范体系，能够有效体现以人民为中心的政府绩效管理的价值内涵。[4]

2.创新政府绩效管理

国家管理模式的创新，是适应新时代发展需要的根本要求，是推动地方政府体制改革的重点，国内学者针对政府绩效管理创新，主要从体制创新、机制创新、组织创新、结果运用创新等方面进行了研究。其中，学者韦斐2019年在文章《创新政府绩效管理的重点难点及其实现路径》中认为创新政府绩效管理是社会发展的必然要求，也是政府职能转型的必由之路，能够实现政府运转效率和群众满意度的提高，他从政府绩效管理组织创新、措施创新等角度提出了创新政府绩效管理的措施，特别引入了第三方评估来对政府绩效管理水平做出评价，提出了通过外部监管来加强绩效管理运作的观点。[5]学者周蓬2018年在文章《政府绩效管理的创新缘由分析》中认为政府绩效管理越来越成为经济增长、政府提升的重要途径与坚实保障，政府绩效作为时代社会变革的产物，是评价政府运行是否满足人民群众需要的重要指标。他提出政府绩效管理的创新是必然趋势，通过对政府绩效的体制创新、机制创新、实施创新、评价创新等，能够有效加强地方政府绩效管理水平。[6]学者冉敏2018年在文章《中国地方政府绩效管理的五种典型模式比较研究》中认为我国地方政府绩效管理实践经过了30多年的法制，已经形成了具有代表性的五种模式，主要为目标管理责任制为主的青岛模式、效能监察的深圳模式、效能建设的福建模式、公民评议的杭州模式、督查验收的湖南模式，他从五种模式进行横向对比分析，发现五种模式在功能定位、评估主体构成、评价方法选择、绩效信息使用方面出现趋同化，但在组织主体、绩效指标构成、法制化程度方面存在较大差异，并提出各个模式在优点上都具有不同之处，适合不同地区政府借鉴实施。[7]

3.提高公众在政府绩效管理中的参与度

公众是地方政府绩效管理好坏的直接评价者，是地方政府服务人民的重要考量，国内学者针对公众在地方政府绩效管理中的参与度进行了研究，围绕实施不同环节的参与情况进行了论证。其中，学者唐修琪2018年在文章《浅谈我国基层政府绩效管理中公民参与问题》中认为提高政府绩效是推进治理能力现代化、公共管理科学化的重要方式，十九大报告提出全面实施绩效管理是对政府治理理念和方式的重大改革，有利于加快政府职能转变，深化政府改革。他提出公民在地方政府绩效管理中有最真实的感受，是公共政策的受益人，也是主要作用对象，他提出通过增加公民在地方政府绩效管理中的参与度，能够有效提高地方政府绩效管理全过程的有效性。[8]

4.强化预算、督查、考核在政府绩效管理中的运用

政府绩效管理实施的情况，需要依托前期规划、中期实施、后期考核评价等阶段来监督绩效管理情况，不同实施措施能够带来不同的效果，国内学者围绕政府绩效管理的考评模块，从预算、督查、考核等方面进行了针对性研究。其中，学者刘朋朋在2018年文章《中国地方政府“督考融合”发展路径探讨》中认为提高政府部门的执行力是政府运行研究的核心主题，也是构建服务型政府和效能政府的关键，在地方政府中“重年终考核、轻平时督查；重领导部署、忽略公众意见”等问题较为突出，表现出督查与绩效评估工作两条线脱节、工作合力缺失等问题。他提出通过“督考融合”来整合政府多方力量，是提高政府执行力的有益探索，通过地方政府督查与考核在组织领导、体制保证、机构设置等方面的有机融合，探索“党政督考一体化”“政府督考一体化”的督考融合模式，能够有效提升政府管理效能，丰富地方政府绩效管理，构建有效性和服务型政府。[9]学者张绘2019年在文章《地方政府全面实施绩效管理面临的困境与出路》中认为从中央到地方在绩效管理方面做了大量积极有益的探索，尤其是十八大以后绩效管理的步伐进一步加快，他从绩效管理的预算绩效管理入手，围绕规范透明、标准科学、约束机制等方面进行了研究，提出了加强预算来强化绩效管理的观点。[10]

（二）国外研究现状

国外学术界对于地方政府绩效管理的理论研究较早，特别是美国对于绩效管理的运用已经有百年历史。从国外对政府绩效管理上的运用研究来看，其对政府绩效管理模式进行了总结，并采用定量分析对部分政府绩效模式运用情况进行了评价，论证了不同绩效模式的实施情况。

1.政府绩效模式运用评价

国外学者对政府绩效模式的评价，主要采取现有的效率评价模式进行研究，围绕政府绩效管理情况从不同维度进进行评价。其中，学者David H.Rosenbloom在2017年文章《Reinventing Administrative Prescriptions:The Case for Democratic‐Constitutional Impact Statements and Scorecards》中认为地方政府实施目标管理责任制，能够显著改善对政府工作人员的激励机制，为经济社会快速发展提供基础保障。他对目标管理与全面质量管理两种理论进行了梳理，分析了目标管理与全面质量管理的结果导向，论证了两者的区别，认为目标管理更加适合地方政府绩效管理。他从产出效率进行计算，对目标管理的绩效测量进行了产出管理，认为地方政府通过目标管理责任制，能够实现政府服务质量的提升，并构建了指标评估模型进行论证。[11]学者Mik Wisniewski在2014年文章《Developing balanced scorecards in local authorities: a comparison of experience》中认为政府绩效管理工具采纳的原因和影响研究较多，但对采纳后的运行机制解释较少，他通过回溯研究对欧洲50个市级政府绩效管理工具的采纳和运行情况进行研究，采取精准匹配和双重差分估计方法的组合，验证了绩效管理工具运用的动力机制、工具选择和运用测量与政府绩效提升之间的因果关系。他提出采纳自主性增强、竞争增强等方法有助于提升政府绩效，通过目标管理类、效能监察类、外部评价类绩效管理工具，有助于提升政府绩效的不同方面，同时保持压力传到机制可以以立法的形式来确定绩效管理制度，这些可以保障绩效管理的科学性和公众导向性。[12]

2.政府绩效管理模式研究

不同地区的政治体制不同，所对应的政府绩效管理模式也不相同，总的而言都是依托有效的目标评价来构建富有特色的政府绩效管理模式。其中，学者Maarten Terpstra在2014年文章《Customer satisfaction: Cost driver or value driver? Empirical evidence from the financial services industry》中认为绩效管理是提高政府绩效、推动政府治理创新的有效工具，政府绩效管理作为一种管理理念和管理方式受到了国际学者的高度重视，在国际治理体系中目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、组织绩效等各具特点的模式相继出现，他对美国各州的绩效管理模式进行了研究，提出了绩效管理在实施阶段存在的连续性不强、经验式操作、碎片化运行扽问题，并通过实证研究提出了建立针对性强、符合地区实际的绩效管理理论。[13]学者Zoe J在2007年文章《Historical analysis of performance measurement and management in operations management》中认为政府绩效评估国际上研究较多，而政府绩效评估是对政府职能履行情况的评估，由于不同国家政府职能上的差异，在政府职能的基础上需要建立符合本土特色的绩效评估模式和制度。他从政府职能视角对国际政府绩效评估进行了对比，重点从体制机制、运行体系等方面进行了对比分析。[14]

3.创新政府绩效管理模式

政府绩效管理模式需要不断创新，才能适应不同时代变化的需要，特别是针对国际形势日益复杂多变的情形，加强政府绩效管理的创新，有利于提高政府执行力和推动国民经济发展的创新力。其中，学者Karen Fryer在2016年文章《Performance management in the public sector》中认为经过百余年的实践探索，美国政府绩效管理模式已相对成熟，但美国政府绩效管理仍面临绩效价值“效率至上”、绩效治理网络不健全、绩效领导力不强、管理过程陷入“工具主义”等现状，他分析了奥巴马执政时期美国政府绩效管理的改革探索，从推行“优先绩效目标”、构建“实践工作社区”、实施《政府绩效语结果现代化》等，在推动政府绩效管理制度变革中确定突破。他提出政府绩效要理清管理价值、组织、制度、技术等四个维度的内在关系，归纳抽象出具有一定性规律的政府绩效管理模型，对政府绩效管理的能力进行了分析。[15]

（三）研究中的不足

    从国内外关于政府绩效管理的研究来看，普遍集中在政府绩效管理模式的研究，大多会按照目标管理、效能管理、评价管理等原则，来分析论证政府绩效管理的运行情况，并采取一定的定量分析方法，通过多维度的评价来论证绩效管理模式的运行情况。但总的来讲，从学术研究来看主要针对不同的方面进行了研究，没有有效通过实证分析，从系统化、体系化、法制化的角度，对特定地区的政府绩效管理情况进行深入研究，特别是对组织、实施、评价、结果运用等方面进行详细分析，缺乏一定的个性化和特定性。从研究来看，很多研究都集中在国家政府绩效管理角度进行宏观研究，没有针对县乡级政府机构进行研究，没有将落脚点选择基层政府绩效管理研究上来，使研究缺乏有效的倾向性。
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